შალვა პაპუაშვილი – ვენეციის კომისიის რეკომენდაცია ცესკოს კრიზისში შეყვანის რეცეპტია

საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარე შალვა პაპუაშვილი ცესკოს წევრების არჩევის წესსა და ოპოზიციური მოადგილის სპეციალური სტატუსის შესახებ ვენეციის კომისიის მოსაზრებას ეხმაურება.

 

“დღეს გამოქვეყნდა ვენეციის კომისიის მოსაზრება ცესკოს წევრების არჩევის წესსა და ოპოზიციური მოადგილის სპეციალური სტატუსის შესახებ. სამწუხაროა, რომ მოსაზრება უფრო პოლიტიკურია, ვიდრე სამართლებრივი, ხოლო მასში წარმოდგენილი რეკომენდაცია ცესკოს გარანტირებულად კრიზისში შეყვანის რეცეპტია. შეგახსენებთ, რომ ის წესი რომელსაც ეხება ეს დასკვნა, უკვე ძალაშია და ამ წესით პარლამენტმა შეძლო ცესკოს თავმჯდომარის და ორი წევრის არჩევა ოთხი პოლიტიკური ჯგუფის მხარდაჭერით, რომელიც ჯამში დეპუტატების კვალიფიციურ უმრავლესობას (3/5-ს) წარმოადგენენ. გიზიარებთ ჩემს საპასუხო წერილს ამ მოსაზრებასთან დაკავშირებით, რომელიც ვენეციის კომისიას 30 მაისს მივწერე.

 

ქალბატონო პრეზიდენტო, მსურს, გამოვხატო მადლიერება საქართველოს პარლამენტსა და ვენეციის კომისიას შორის წლების განმავლობაში ჩამოყალიბებული ნაყოფიერი თანამშრომლობისთვის. ევროკავშირში გაწევრიანების გზაზე საქართველოს პროგრესთან ერთად, ეს კავშირები ჩვენი ევროპული ინტეგრაციის გზის განუყოფელ ნაწილად მიგვაჩნია და გულწრფელად გვსურს ვენეციის კომისიასთან უფრო მტკიცე სამუშაო კავშირების განვითარება. ოქტომბრის ბოლოს დაგეგმილი საპარლამენტო არჩევნების გამო, 2024 წელი საქართველოს დემოკრატიისთვის მნიშვნელოვანი პოლიტიკური წელია. მთავრობის პასუხისმგებლობაა, რომ არჩევნები იყოს საერთაშორისო სტანდარტების შესაბამისად სათანადოდ მომზადებული და ჩატარებული. საარჩევნო პროცესებში ელექტრონული ტექნოლოგიების შემოღება ძირითად სიახლეს წარმოადგენს – ეს არის მნიშვნელოვანი რეფორმა, რომელიც თავისუფალი და სამართლიანი არჩევნებისთვის დამატებით გარანტიებს ქმნის. აღნიშნული სიახლე 2022 წლიდან საარჩევნო კოდექსში შეტანილ ცვლილებებთან ერთად განხორციელდა, რომლებიც პარლამენტის მიერ მომზადდა და მიღებულ იქნა პარტიათაშორისი თანამშრომლობის საფუძველზე, კანდიდატი ქვეყნის სტატუსის მისაღებად ევროკავშირის მეორე რეკომენდაციის შესრულების ფარგლებში.

 

საარჩევნო კანონმდებლობაში განხორციელებული დამატებითი ცვლილებები მიზნად ისახავდა არჩევნებამდე უფრო მეტად სამართლიანი გარემოს შექმნას. ამ მიზნით, თითოეული პოლიტიკური პარტიის წლიური ხარჯებისთვის კანონით განსაზღვრული ზედა ზღვარი კიდევ უფრო შემცირდა და იურიდიულ პირებს აეკრძალათ პოლიტიკური პარტიებისთვის შემოწირულობის სახით ფულის ჩარიცხვა (ვენეციის კომისიის 2023 წლის ივნისის რეკომენდაციის და ეკონომიკურ, პოლიტიკურ და საზოგადოებრივ ცხოვრებაში კერძო ინტერესების გადაჭარბებული გავლენის თავიდან აცილების სამოქმედო გეგმის შესაბამისად). ამასთანავე, 2011 წლამდე გაცემული პირადობის დამადასტურებელი მოწმობები, რომლებიც არ შეიცავს ელექტრონულ ინფორმაციას, აღარ არის ძალაში და 2024 წლის ივლისის შემდეგ ვერ იქნება გამოყენებული. საარჩევნო კანონმდებლობაში შეტანილი უკანასკნელი ცვლილებების თანახმად კი, კიდევ უფრო გაძლიერდა ცენტრალური საარჩევნო კომისია მისი ლეგიტიმაციის ამაღლებისა და საპარლამენტო არჩევნების წინ პოლიტიზების შემცირების უზრუნველყოფის გზით. ასევე, სრულფასოვანი მანდატით ცესკოს ხელმძღვანელობის არჩევით დასრულდა ცესკოს ინსტიტუციური კრიზისი. ცვლილებებმა, აგრეთვე, პარლამენტისთვის შესაძლებელი გახადა ცესკოს თავმჯდომარისა და წევრების მაქსიმალურად ინკლუზიურად არჩევა.

 

პატივცემულო კოლეგა, მივიღე ვენეციის კომისიისა და ეუთო/ოდირის ერთობლივი მოსაზრების სამუშაო ვერსია ცესკოს თაობაზე უკანასკნელ ცვლილებებთან დაკავშირებით. ჩვენს ინსტიტუტებს შორის არსებული პარტნიორობის გათვალისწინებით, იმისთვის, რომ შევინარჩუნოთ კონსტრუქციული დიალოგი და რაც უფრო მნიშვნელოვანია, ვენეციის კომისია დარჩეს საქართველოს დემოკრატიული დღის წესრიგის ღირებულ და რელევანტურ პარტნიორად, გთხოვთ, განიხილოთ რამდენიმე საკითხი, რომლებიც გვაწუხებს. როგორც არაერთხელ აღმინიშნავს, მათ შორის, ვენეციის კომისიის დელეგაციასთან 2023 წელს თბილისში განხორციელებულ შეხვედრაზე, ჩვენ ვენეციის კომისიის მოსაზრებებისგან მოველით მტკიცე სამართლებრივ არგუმენტაციას, რომელიც გამყარებულია ევროკავშირის წევრ ქვეყნებში არსებული საუკეთესო ევროპული გამოცდილებით. თუმცა, სამწუხაროდ, გვაქვს აღქმა, რომ რეკომენდაციები უფრო მეტად პოლიტიკურ მიზანშეწონილობას ეფუძნება, ვიდრე სამართლებრივ მოსაზრებებს. ამასთანავე, პოლიტიკურ მიზანშეწონილობასთან დაკავშირებული შეფასება გამომდინარეობს ექსპერტების მოსაზრებებიდან და არა რომელიმე სხვა ობიექტურად დადასტურებული სიღრმისეული ანალიზიდან. აღნიშნული თავისთავად საფრთხილო საქმეა, რადგან სხვა ქვეყნის პოლიტიკური კონტექსტის გააზრება საჭიროებს ისეთ სპეციფიკურ ცოდნას, რომელიც შესაძლოა არ უკავშირდებოდეს იურიდიულ პროფესიებს.

 

მაგალითად, მოსაზრება გვთავაზობს, რომ შევინარჩუნოთ ცესკოს თავმჯდომარის იმ მოადგილის პოზიცია, რომელიც აირჩეოდა ოპოზიციური პარტიის მიერ დანიშნული ცესკოს წევრებიდან. ეს ნიშნავს იმას, რომ ცესკო-ს პროფესიული წევრებიდან არჩეული თავმჯდომარის არყოფნის შემთხვევაში, ცესკო-ს უხელმძღვანელებს ოპოზიციონერი მოადგილე. აღნიშნული შეთავაზება რთული მისაღებია, რადგან ის ეწინააღმდეგება თავად ვენეციის კომისიის მოსაზრებას, რომლის მიხედვით ცესკო-ს ხელმძღვანელობა უნდა იყოს მიუკერძოებელი და დამოუკიდებელი. ამასთანავე, წინა მოსაზრებები გვთავაზობდა კვალიფიციური უმრავლესობის შემოღებას; და ეს უმრავლესობა უნდა ყოფილიყო არა სამი მეხუთედი, არამედ ორი მესამედი. აღნიშნული შეთავაზება იყო წარმოდგენილი იმის მიუხედავად, რომ ევროპაში არსად არ არსებობს ასეთი პრაქტიკა. ვენეციის კომისია ხშირად მიუთითებდა 19 აპრილის პოლიტიკურ შეთანხმებაზე, რომელიც თითქმის 3 წელია აღარ არის ძალაში. შეთანხმება ხარვეზიანი აღმოჩნდა პოლიტიკურად და პრაქტიკულად. მოხარული ვარ, რომ ამჯერად ვენეციის კომისია აღნიშნავს, რომ „მას არ გაუწევია რეკომენდაცია სპეციფიკური გადაწყვეტისთვის [ახლა უკვე 19 აპრილის არარელევანტური შეთანხმების საფუძველზე]“. თუმცა, გასაკვირია, რომ მოსაზრებას კვლავ გასდევს 19 აპრილის შეთანხმების მუხლების სულისკვეთება.

 

ვენეციის კომისიის და ეუთო/ოდირის ექსპერტებს მხედველობიდან რჩებათ ერთი მნიშვნელოვანი საკითხი – 19 აპრილის მოდელმა პრაქტიკაში არ იმუშავა. კვალიფიციური უმრავლესობის თაობაზე რეკომენდაციის გათვალისწინება, განსაკუთრებით კი არაეფექტიანი ანტიჩიხური მექანიზმით, პრაქტიკაში ინსტიტუტისთვის მეტ ჩიხს ნიშნავს. აქ ჩვენ ვსაუბრობთ არა თეორიულ, არამედ ნამდვილ კრიზისზე. ასეთ კრიზისში სწორედ ამ ჩანაწერის მიღების შემდეგ აღმოვჩნდით. მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ ასეთ ჩანაწერს, რომელიც მიზნად ისახავდა გამოგონილი პოლიტიკური კრიზისის შემსუბუქებას, საქართველოს პარლამენტში კენჭისყრის დროს მხარი არ დაუჭირა არც ერთმა მნიშვნელოვანმა ოპოზიციურმა პოლიტიკურმა პარტიამ.

 

კვალიფიციური უმრავლესობის პროცედურასთან დაკავშირებით საქართველო ორწლინახევრის განმავლობაში წარუმატებლად ახორციელებდა ექსპერიმენტს. აღნიშნული პროცედურა არ მომდინარეობდა პარტიათაშორისი დიალოგიდან, არამედ იყო გარე მედიატორის დაჟინებული მოთხოვნა. ახლა უკვე ფაქტია, რომ მან არ იმუშავა უწინ, არ მუშაობს ახლა და არ არსებობს საფუძველი ვიფიქროთ, რომ იმუშავებს მომავალში. პრაქტიკა აჩვენებს, რომ კვალიფიციური უმრავლესობით კენჭისყრის ახალი პროცედურა მხარეებს კონსენსუსთან დაახლოების ნაცვლად, აშორებს მას. თუ საქართველოს ხელისუფლება მიჰყვებოდა ვენეციის კომისიის რეკომენდაციებს და გააგრძელებდა ამ საექსპერიმენტო მოდელს, ცესკო დარჩებოდა 19 აპრილის შეთანხმებით შექმნილ ინსტიტუციურ კრიზისში და ქვეყანას ოქტომბრის არჩევნებისთვის არ ეყოლებოდა ცესკოს ხელმძღვანელობა. ამ ვითარებაში, რთული მისაღებია არაეფექტურ პროცედურაზე დაბრუნების მოთხოვნა, რომელიც მოკლებულია ყოველგვარ სამართლებრივ არგუმენტაციას. ექსპერტებისგან ჩვენი მოლოდინია, რომ რეკომენდაციას გაუწევენ ისეთ გადაწყვეტას, რომელიც დაასრულებს და არა შეინარჩუნებს კრიზისს.

 

ჩვენი პრაქტიკული გამოცდილება ნათლად წარმოაჩენს, რომ როდესაც ოპოზიციას ხელთ არ აქვს განსაკუთრებული ინსტრუმენტები, იზრდება უფრო ნაყოფიერი პოლიტიკური განხილვებისთვის მზაობა და კონსენსუსის მიღწევის შანსები. ფაქტია, რომ როდესაც უმცირესობას არ მიენიჭა გარკვეული ხელოვნური პრივილეგიები, საარჩევნო კოდექსში საქართველოს პარლამენტის მიერ მიღებულმა ცვლილებებმა გახსნა სივრცე კლასიკური პოლიტიკური განხილვებისთვის და უფრო მეტი პოლიტიკური პარტია ჩაერთო კონსენსუსის მიღწევის საქმეში. შედეგად, ცესკოს თავმჯდომარემ და წევრებმა მიიღეს ოთხი საპარლამენტო ფრაქციის/ჯგუფის მხარდაჭერა, რომლებიც პარლამენტში 3/5 უმრავლესობაზე მეტს აკონტროლებენ.

 

მსგავს მოსაზრებებს არ შეაქვთ წვლილი სისტემის და მისი საკანონმდებლო ჩარჩოს გრძელვადიან სტაბილურობაში. მოსაზრებები, რომლებიც ეფუძნება კონკრეტულ დროში აღქმულ კონტექსტს, შესაძლოა იყოს არამდგრადი. კონტექსტი შესაძლოა, შეიცვალოს და გარკვეული ხნის შემდეგ, დროებითი გადაწყვეტები შესაძლოა არარელევანტური გახდეს. ან აღქმული კონტექსტი შესაძლოა სულაც მცდარი იყოს, რაც საკანონმდებლო ჩარჩოსა და პოლიტიკური სისტემისთვის კიდევ უფრო პრობლემურია.

 

საქართველოს ევროინტეგრაციის გზაზე ვენეციის კომისიის ყველაზე დიდი წვლილი იქნებოდა ამ პროცესში საუკეთესო ევროპული სტანდარტებისა და პრაქტიკის გაზიარება და არა ისეთი ექსპერიმენტული მოდელების შეთავაზება, რომლებიც აშკარად არ მუშაობს. სამწუხაროდ, საქართველოს საარჩევნო კოდექსში ცვლილებების შესახებ მოსაზრებაში საერთოდ არ არის წარმოდგენილი ევროპული გამოცდილება, როგორც საუკეთესო მაგალითი. ეს გასაგებიცაა, ვინაიდან ვენეციის კომისიის მიერ შეთავაზებული მსგავსი ექსპერიმენტული მოდელი ევროპაში არსად არ არსებობს.

 

პატივცემულო კოლეგა, ამ ყველაფრის გათვალისწინებით, საქართველოს პარლამენტი დაინტერესებულია ისეთი ინსტიტუციური გადაწყვეტების პოვნით, რომლებიც სამართლებრივ არგუმენტებსა და ევროკავშირის წევრი ქვეყნებიდან მომდინარე საუკეთესო, ფართოდ დამკვიდრებულ და დროში გამოცდილ ევროპულ სტანდარტებს ეფუძნება. ჩვენ ასე ვუდგებით ამ მოსაზრებებს და ამ მიდგომით გავაანალიზებთ მოცემულ რეკომენდაციებს. გამოვხატავ ჩვენს მზაობას ორმხრივ (ვენეციის კომისიასთან) ან მრავალმხრივ (ვენეციის კომისიასთან, ეუთო/ოდირსა და ევროპულ კომისიასთან) ფორმატებში დისკუსიებთან დაკავშირებით“, – აღნიშნულია პაპუაშვილის წერილში.